Вы здесь

Комментарий к СТ 2 ВЗК РФ

Статья 2 ВЗК РФ. Воздушное законодательство Российской Федерации

Комментарий к статье 2 ВЗК РФ:

1. Название настоящей статьи по отношению к ее содержанию носит явно расширительный характер, так как термин "законодательство" используется для консолидированного обозначения не только законов, но и подзаконных актов (указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, нормативных правовых актов министерств РФ) и даже принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов. Традиция применения этого термина сложилась в советское время, и она явно не соответствует юридической науке и современной законодательной деятельности. В соответствии со ст. 10 Конституции, закрепляющей принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, термин "законодательство" может применяться только к нормативным правовым актам, принимаемым законодательным органом, т.е. к законам.

По этим причинам современный российский законодатель использует другую терминологию. Так, например, аналогичная статья в ГК называется "Гражданское законодательство и иные акты, содержащие нормы гражданского права".

2. В пункте первом ст. 2 ВЗК предполагалось определить юридическую природу и иерархию нормативных правовых актов, регулирующих отношения, указанные в ст. 5 ВК. Однако вследствие недостаточного анализа норм Конституции и федеральных законов, а также весьма невысокого уровня законодательной техники авторам ВЗК этого не удалось.

В соответствии с п. "н" ст. 71 Конституции определение статуса (правового режима) воздушного пространства РФ находится в исключительной компетенции Российской Федерации, т.е. относится к исключительной компетенции высших органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации. Таким образом, правовой режим воздушного пространства РФ может устанавливаться только федеральными законами и нормативными правовыми актами Правительства РФ. Практическое правотворчество, как правило, это подтверждает.

К воздушному законодательству РФ относится Воздушный кодекс РФ и другие федеральные законы, содержащие нормы воздушного права, например Закон о Государственной границе.

К иным нормативным правовым актам, устанавливающим правовой режим воздушного пространства РФ, относятся указы Президента РФ, которые, согласно п. "г" ст. 71 и ст. 112 Конституции, определяют структуру федеральных органов исполнительной власти, в том числе органов, уполномоченных в области использования воздушного пространства и контроля над порядком использования воздушного пространства РФ. К таким актам можно отнести, например: Указ Президента РФ от 12.05.2008 N 724, определивший Минтранс России уполномоченным органом в области использования воздушного пространства; Федеральные правила использования воздушного пространства РФ, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 22.09.1999 N 1084.

Единственным нормативным правовым актом, устанавливающим порядок использования воздушного пространства, утвержденным на уровне федеральных органов исполнительной власти, являются Федеральные авиационные правила полетов в воздушном пространстве Российской Федерации (утверждены совместным Приказом Минобороны России, Минтранса России и Росавиакосмоса от 31.03.2002 N 136/42/51). Поскольку указанные Правила имеют универсальный характер и являются обязательными для исполнения всеми лицами независимо от принадлежности авиации (гражданская, государственная, экспериментальная), включая авиацию, используемую в личных интересах граждан, а также в связи с передачей Минтрансу России полномочий в области нормативно-правового регулирования использования воздушного пространства, утверждение таких Правил целесообразно отнести к компетенции Правительства РФ.

По мнению многих ученых и специалистов, к воздушному законодательству можно отнести только акты, содержащие нормы, регулирующие отношения в области использования воздушного пространства, т.е. нормы воздушного права. Например, профессор Московского государственного университета И.С. Перетерский обоснованно утверждал это еще в 1923 г. (Воздушное право. М.: Изд. журн. "Вестник Воздушного флота", 1923. § 1. С. 5 - 7).

Рассмотрев юридическую природу нормативных актов, регламентирующих использование воздушного пространства, необходимо определить иерархию, т.е. соподчиненность этих актов (нормативную субординацию).

В иерархии рассматриваемых нормативных правовых актов Воздушный кодекс РФ занимает главенствующее положение. Нормы воздушного права, содержащиеся в других законах, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, актах федеральных органов исполнительной власти, должны соответствовать ВК. В случае возникновения противоречия закона РФ, указа Президента РФ, постановления Правительства РФ или акта федерального органа исполнительной власти Воздушному кодексу РФ должны применяться нормы ВК, как это сделано, например, в ч. 2 п. 2 ст. 3 ГК.

Однако ВЗК не только устанавливает основы использования воздушного пространства РФ, но и регламентирует деятельность в области авиации, т.е. содержит нормы, не относящиеся непосредственно к воздушному праву. Такие нормы можно было бы отнести к авиационному законодательству и иным актам, регламентирующим авиационную деятельность.

К авиационному законодательству относится Воздушный кодекс РФ, другие федеральные законы, регламентирующие авиационную и иную деятельность, связанную с эксплуатацией воздушного транспорта: Таможенный, Гражданский, Земельный кодексы РФ, Закон о Государственной границе и другие. В постатейных комментариях авторы более подробно рассмотрят нормы упомянутых и других законов.

К иным актам, регламентирующим авиационную деятельность, относятся указы Президента РФ, прежде всего указы, определяющие структуру федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное регулирование деятельности гражданской, государственной и экспериментальной авиации, постановления Правительства РФ, которыми утверждаются положения об этих органах (за исключением Минобороны России, положение о котором утверждает Президент РФ) или определяется порядок утверждения федеральных авиационных правил. В соответствии с постановлениями Правительства РФ федеральные органы исполнительной власти в пределах своей компетенции (единолично или совместно) утверждают нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность различных видов авиации.

3. Норма п. 2 ст. 2 ВЗК определяет содержание и порядок принятия Федеральных правил использования воздушного пространства и федеральных авиационных правил. В соответствии с этим пунктом Правительство РФ Постановлением от 27.03.1998 N 360 утвердило Положение о подготовке Федеральных правил использования воздушного пространства и федеральных авиационных правил. Это Положение (п. 5, 6) предусматривает следующий порядок утверждения указанных правил:

- Федеральные правила использования воздушного пространства утверждаются Правительством РФ;

- Федеральные авиационные правила утверждаются: Правительством РФ, если это определено ВК; Минобороны России - в области государственной авиации; Минпромторгом России - в области экспериментальной авиации; Минтрансом России - в области гражданской авиации.

В общей сложности утверждено и вступило в силу более 40 федеральных авиационных правил, регламентирующих различные виды авиационной деятельности.