Комментарий к СТ 37 ВЗК РФ

Статья 37 ВЗК РФ. Сертификация гражданских воздушных судов, авиационных двигателей и воздушных винтов

Комментарий к статье 37 ВЗК РФ:

1. Действие ст. 37 ВЗК распространяется только на гражданскую авиацию. Нормы п. 1 и 2 регламентируют требования к сертификации образцов авиационной техники нового типа, включая воздушные суда, авиационные двигатели и воздушные винты. Эти требования необходимы для реализации норм, регламентирующих допуск воздушных судов гражданской авиации к эксплуатации (см. комментарий к ст. 36 ВК).

Согласно ст. 31 Чикагской конвенции 1944 г. и воздушному законодательству РФ (см. комментарий к ст. 2 ВК), допуск конкретного экземпляра воздушного судна к эксплуатации осуществляется на основании сертификата его летной годности. Этот сертификат удостоверяет, в частности, соответствие экземпляра воздушного судна утвержденной для судов этого типа так называемой типовой конструкции. В свою очередь, типовая конструкция, согласно требованиям комментируемой статьи и ст. 8 ВК, должна пройти процедуры обязательной сертификации и подтверждения соответствия применимым требованиям к летной годности и охране окружающей среды (см. комментарий к ст. 35 ВК). Такое соответствие удостоверяется государством разработчика в рамках процедуры выдачи сертификата типа воздушного судна, авиационного двигателя или воздушного винта. Этот сертификат типа и сопутствующие ему подробные данные, описывающие типовую конструкцию, определяют ее (типовой конструкции) эталон, по которому периодически проверяется каждый экземпляр воздушного судна.

Требования и процедуры сертификации типа определяются федеральными авиационными правилами. Процедуры должны носить общий характер и, как правило, не должны быть ориентированы на какой-то конкретный тип воздушного судна, особые виды оборудования и компоненты. Кроме того, процедуры должны предусматривать активное участие представителей органа по сертификации, начиная с ранних этапов создания образцов авиатехники, а также эффективную связь между всеми заинтересованными сторонами.

В качестве временных Федеральных авиационных правил, регламентирующих процедуры сертификации, в РФ приняты (Приказ Министра транспорта РФ от 05.07.1994 N 49) Авиационные правила: АП-21. Процедуры сертификации авиационной техники. - 1998. Этот документ содержит разделы по всем направлениям сертификационных работ:

Правила сертификации типа авиационной техники (разд. A, B, C, D, E - 1994);

Правила сертификации производства воздушных судов, двигателей и воздушных винтов (разд. F, G - 1992);

Сертификаты летной годности (разд. H - 1998).

Процесс сертификации начинается с того, что организация, ответственная за типовую конструкцию нового образца авиатехники, подает в орган по сертификации заявку (вместе с необходимыми конструкторскими документами). Постановлениями Правительства РФ от 23.04.1994 N 367 и от 27.03.1998 N 360 таким уполномоченным органом по сертификации типовой конструкции, упоминаемым в п. 2 комментируемой статьи, определен МАК (см. комментарий к ст. 6 ВК).

Как правило, образцы авиатехники новой конструкции должны соответствовать нормам летной годности, действующим на дату принятия заявки, а также любым дополнительным требованиям, которые орган по сертификации сочтет необходимым установить для обеспечения безопасности.

Заявка на выдачу сертификата типа подается по форме и правилам, которые предписаны федеральными авиационными правилами. К заявке прилагается:

общее описание и спецификации образца авиатехники;

заявление о применяемых нормах летной годности, включая информацию об установленных эксплуатационных ограничениях и специальных условиях, если таковые имеются.

После подачи и принятия заявки и установления применимых норм и требований разработчик должен провести углубленную оценку своей конструкции и убедительно доказать, что она соответствует указанным нормам и требованиям.

Сертификаты типа должны выдаваться только в тех случаях, когда соблюдены по крайней мере следующие условия (см. разд. 4.3 АП-21):

конструкция отвечает всем необходимым требованиям, указанным в нормах летной годности, и специальным условиям, установленным органом по сертификации для данного образца авиатехники;

проведена оценка типовой конструкции, в результате которой прототип образца авиатехники был признан удовлетворяющим всем необходимым требованиям;

все оборудование, агрегаты и т.д. отвечают установленным нормам;

прототип прошел летные испытания и признан удовлетворяющим всем требованиям, предъявляемым к летно-техническим характеристикам, указанным в соответствующих нормах летной годности;

экземпляр документации по итогам летных испытаний, проведенных заявителем, представлен в орган по сертификации, а также представлены отчеты, содержащие результаты расчетов и испытаний, необходимых в связи с метрологической оценкой приборов, используемых при испытаниях, и с приведением результатов испытаний к стандартным атмосферным условиям;

организация, ответственная за типовую конструкцию, подготовила руководство по вопросам летной эксплуатации образца, которое утверждено органом по сертификации;

представлена карта данных сертификата типа, устанавливающая ограничения, предписанные применимыми нормами летной годности, любые другие ограничения и содержащая иную информацию, признанные необходимыми для сертификации типа;

организацией, ответственной за типовую конструкцию, подготовлены указания по поддержанию летной годности образца, утвержденные согласно требованиям федеральных авиационных правил;

рабочая конструкторская документация рассмотрена и утверждена согласно требованиям федеральных авиационных правил;

в орган по сертификации представлено описание данной типовой конструкции, а также все сертификаты, имеющие отношение к конструкции, согласно требованиям федеральных авиационных правил.

Если орган по сертификации сочтет, что нормы летной годности не содержат адекватных или соответствующих стандартов безопасности в отношении какого-либо образца авиатехники вследствие новых или необычных особенностей его конструкции, то могут быть установлены специальные условия для сертификации типа.

Как правило, заявитель подтверждает соответствие специальным условиям результатами анализа или демонстрации, приемлемыми для органа по сертификации.

По завершении сертификационных работ описание типовой конструкции должно сохраняться в организации, ответственной за типовую конструкцию, что является важным требованием к процессу сертификации типа. Это описание включает по крайней мере следующие данные:

чертежи и спецификации, а также перечень этих чертежей и спецификаций, необходимых для определения конфигурации и особенностей конструкции образца авиатехники, в отношении которого показано соответствие применимым требованиям;

отчеты о результатах анализа и испытаний, проведенных для подтверждения соответствия применимым требованиям;

информацию, материалы и сведения о процессах, используемых при изготовлении образца;

утвержденное руководство по вопросам летной эксплуатации образца или эквивалентный ему документ (документ, связанный с типовой конструкцией), включающий типовой минимальный перечень оборудования (с отказами которого возможен вылет) и перечень допустимых отклонений в конфигурации (если применяется) воздушного судна;

утвержденный комплект указаний по поддержанию летной годности образца с подробной информацией о рекомендуемых разработчиком и согласованных с органом по сертификации плановых работах по обслуживанию, ремонту образца и технологии их выполнения;

любые другие данные, нужные для определения, путем сравнения, характеристик летной годности и, при необходимости, характеристик шума образцов того же типа, изготовленных позднее.

После установления соответствия нормам летной годности организации, ответственной за типовую конструкцию, выдается сертификат типа, в котором четко указываются те нормы летной годности, соответствие которым было обеспечено и которые стали нормативной базой для выдачи сертификата. Как правило, эти нормы продолжают применяться в отношении конкретных экземпляров воздушных судов или компонентов, изготовленных в соответствии с данной конструкторской документацией. Сертификат типа должен включать по крайней мере следующие сведения:

номер (ссылочный код) для обозначения сертификата;

наименование заявителя;

обозначение образца (типа воздушного судна, авиадвигателя или воздушного винта);

применимые нормы летной годности;

дату выдачи и подпись представителя органа по сертификации, выдавшего сертификат.

Держателем сертификата типа является организация-разработчик, принявшая на себя ответственность за типовую конструкцию образца. Если проводится совместная разработка конструкции и она (разработка) передается по контракту другим организациям, орган по сертификации, как правило, будет требовать, чтобы одна из организаций - участников работ несла ответственность за конструкцию в целом.

Сертификат типа действителен до тех пор, пока он не аннулирован, приостановлен или изъят либо срок окончания его действия иным образом не установлен органом по сертификации.

2. Нормы п. 3 ст. 37 ВЗК регламентируют требования, предъявляемые к сертификации образцов авиатехники при их производстве. Именно на этапе производства впервые проводится проверка соответствия конструкции экземпляра воздушного судна, авиадвигателя или воздушного винта требованиям к летной годности и охране окружающей среды с использованием эталона типовой конструкции, определенного сертификатом типа.

Каждый экземпляр воздушного судна, авиадвигателя и воздушного винта в процессе серийного производства должен пройти испытания и проверки, предусмотренные федеральными авиационными правилами, с оценкой соответствия фактических параметров экземпляра их эталонным значениям, утвержденным для типовой конструкции. В случае установления такого соответствия для экземпляра воздушного судна оформляется сертификат летной годности (удостоверяющий его годность к полетам), а для экземпляра авиадвигателя или воздушного винта оформляется эквивалентный документ, удостоверяющий их летную годность. Указанные документы удостоверяют, что конструкции и характеристики экземпляров авиатехники соответствуют их типовым конструкциям, а их изготовление - предъявляемым к производству требованиям, регламентированным федеральными авиационными правилами.

3. Нормы п. 4 ст. 37 ВЗК регламентируют обязательства участников авиационной деятельности, связанные с удостоверением летной годности образцов авиатехники. Разработчик образца обязан не только на этапах создания образца обеспечить соответствие его типовой конструкции установленным в РФ требованиям к летной годности и охране окружающей среды, но и в последующий период эксплуатации экземпляров авиатехники данного типа должен контролировать и обеспечивать соответствие типовой конструкции образца требованиям к летной годности и охране окружающей среды. Это связано с тем, что в конструкции образца могут выявляться недостатки, снижающие летную годность, либо государство может принять новые требования, в том числе распространяющиеся и на ранее сертифицированные образцы авиатехники. В обоих случаях участие разработчика (автора типовой конструкции) обязательно.

В обязательства изготовителя авиатехники входит обеспечение соответствия каждого серийно производимого экземпляра воздушного судна, авиационного двигателя или воздушного винта утвержденной типовой конструкции. Это означает, что изготовитель авиатехники сам не участвует в подтверждении соответствия требованиям к летной годности и охране окружающей среды, а лишь соблюдает требования и ограничения сертификата типа и требования к производству, что позволяет стабильно поддерживать соответствие каждого выпускаемого экземпляра авиатехники его утвержденной типовой конструкции и, следовательно, требованиям к летной годности и охране окружающей среды.

В трактовке нормы п. 4 комментируемой статьи часто возникает путаница с обязательствами разработчика и изготовителя по причине упоминания всего жизненного цикла образца авиатехники вплоть до списания. Некоторые специалисты пытаются трактовать эту норму как обязанность разработчика и изготовителя весь срок службы обеспечивать соответствие конкретного экземпляра воздушного судна требованиям к летной годности и охране окружающей среды. Эта трактовка неправомерна, поскольку законодатель четко оговорил, что обязательства разработчика имеют отношение только к типовой конструкции, т.е. не распространяются на экземпляры авиатехники. Что касается обязательств изготовителя, то здесь действительно проявляется нечеткость формулировки нормы. Смысл ее заключается в регламентации обязанности изготовителя подтверждать соответствие каждого выпускаемого с завода экземпляра авиатехники утвержденной типовой конструкции, причем это обязательство считается исполненным в момент передачи экземпляра авиатехники его заказчику. Однако непосредственно в норме закона это не записано, поэтому необходимо руководствоваться нормами федеральных авиационных правил, устанавливающих процедуры сертификации авиатехники (АП-21).

4. Норма п. 5 ст. 37 ВЗК регламентирует обязательства владельцев воздушных судов гражданской авиации, касающиеся соблюдения правил летной эксплуатации и технического обслуживания, предусмотренных эксплуатационной документацией воздушного судна и обеспечивающих поддержание его летной годности. Эти обязательства у владельца воздушного судна возникают с момента приобретения и государственной регистрации воздушного судна в Государственном реестре гражданских воздушных судов. В зависимости от класса воздушного судна и планируемых видов его применения таким владельцем может быть собственно владелец (или собственник, если он сам собирается осуществлять полеты), если речь идет о легком (сверхлегком) воздушном судне авиации общего назначения, или эксплуатант - лицо, осуществляющее, как правило, коммерческую эксплуатацию воздушного судна и не всегда являющееся его собственником. В любом случае субъектом рассматриваемых обязательств выступает лицо, внесенное в свидетельство о государственной регистрации воздушного судна в качестве его владельца.

5. Нормы п. 6 и 7 ст. 37 ВЗК регламентируют права уполномоченных органов в области контроля и регулирования эксплуатации воздушных судов в связи с поддержанием летной годности авиатехники. В пункте 6 ст. 37 ВЗК установлено право двух уполномоченных органов (в области гражданской авиации - Минтранс России, в области оборонной промышленности - Минпромторг России) ввести ограничения на эксплуатацию конкретного экземпляра воздушного судна или остановить его эксплуатацию. Основанием для этого является либо выявленное при контроле эксплуатации нарушение эксплуатантом (владельцем) указанных в п. 5 настоящей статьи правил эксплуатации и технического обслуживания воздушного судна, либо небезопасное состояние воздушного судна, которое в общем случае может быть не связано с нарушением правил эксплуатации.

Кроме того, в п. 7 ст. 37 ВЗК установлено право ряда уполномоченных органов на государственный контроль над летной годностью воздушных судов, авиационных двигателей и воздушных винтов на этапах их разработки, производства и эксплуатации. Такой контроль вправе осуществлять уполномоченный орган:

на который возложены организация и проведение обязательной сертификации образцов авиатехники, - МАК (см. комментарий к ст. 6 ВК);

в области гражданской авиации - Минтранс России (см. комментарий к ст. 6 ВК);

в области оборонной промышленности - Минпромторг России (см. комментарий к ст. 6 ВК).

Следует отметить, что нормы п. 6 и 7 ст. 37 ВЗК носят довольно общий характер и должны быть конкретизированы в федеральных авиационных правилах.

6. Нормы п. 8 ст. 37 ВЗК регламентируют вопросы сбора эксплуатационной информации. Приложение 8 к Чикагской конвенции 1944 г. (п. 4.3.5) предусматривает обязанность государства регистрации создать систему, "в рамках которой информация об отказах... и других происшествиях, которые... могут вызвать отрицательное воздействие на сохранение летной годности... передается организации, ответственной за типовую конструкцию... воздушного судна". Норма п. 8 ст. 37 ВЗК возлагает на эксплуатантов обязанность предоставлять уполномоченному органу в области обязательной сертификации образцов авиатехники (МАК), а также разработчику авиатехники информацию о ее техническом состоянии и об особенностях эксплуатации. Кроме того, она (норма) предусматривает в качестве основного подзаконного документа, регулирующего сбор и анализ эксплуатационной информации, соответствующую часть ФАП.

В настоящее время частями ФАП, касающимися этого вопроса, являются: вышеупомянутая часть АП-21, которая Приказом Министра транспорта РФ от 05.07.1994 N 49 введена в качестве временных Федеральных авиационных правил РФ, но не имеет регистрации в Минюсте России, и Федеральные авиационные правила "Сертификационные требования к эксплуатантам коммерческой гражданской авиации. Процедуры сертификации" (утверждены Приказом Министра транспорта РФ от 04.02.2003 N 11). Указанные документы, однако, имеют общий характер и не в полной мере регламентируют конкретные вопросы взаимоотношений эксплуатантов, разработчиков и изготовителей авиатехники в отношении сбора и использования эксплуатационной информации. Было также выпущено директивное письмо авиарегистра МАК N 03-2004 (документ с неопределенным правовым статусом), которое также не устранило проблем обмена информацией, что тоже свидетельствует о необходимости уточнения и упорядочения правил обмена информацией между эксплуатантами, разработчиками авиатехники и уполномоченными авиационными органами.

Основные положения, определяющие сбор, документирование, обобщение и рассылку информации о надежности эксплуатируемой авиационной техники, отражены в ряде действующих нормативных правовых актов. В гражданской авиации это Правила расследования авиационных происшествий и инцидентов с гражданскими воздушными судами в РФ (утверждены Постановлением Правительства РФ от 18.06.1998 N 609) и Приказ Федеральной авиационной службы России от 26.06.1997 N 134 "О мерах по совершенствованию системы контроля за сохранением летной годности воздушных судов на основе данных об отказах, неисправностях авиатехники и нарушениях правил ее эксплуатации". В названных документах предусмотрен сбор и анализ информации о безотказности и безопасности полетов авиатехники, однако недостаточно отражены некоторые важные виды информации: сведения о ресурсах, технико-экономических показателях ее применения и параметрах технического обслуживания и ремонта. Недостаточно четко регламентированы и положения об организации обмена информацией между эксплуатантами и разработчиками авиатехники.

7. Норма п. 9 ст. 37 ВЗК вполне жестко регламентирует обязательность сертификации авиационной техники иностранного производства в соответствии с ФАП РФ. Эта норма конкретизируется в упомянутых выше Правилах сертификации АП-21, которые предусматривают обязательную сертификацию по отечественным нормам импортируемой авиатехники даже при наличии у нее иностранного сертификата типа. Такие жесткие нормы не являются обязательными в соответствии с Чикагской конвенцией 1944 г. и не отвечают общей тенденции к снижению издержек в международной гражданской авиации. Существует мнение о том, что обязательность повторной сертификации типовой конструкции образца иностранной авиатехники в значительной степени обусловлена лоббированием интересов организаций, участвующих в процессе такой обязательной сертификации. Это подтверждается широким применением в ведущих авиационных государствах (США, Канада, Австралия, Евросоюз) процедур признания иностранных сертификатов типа с целью снижения сроков и стоимости сертификации типовой конструкции при международной торговле образцами авиационной техники.

8. Необходимо отметить ряд важных в юридическом и практическом смысле норм, не нашедших пока отражения в ст. 37 ВК.

Во-первых, могут сложиться ситуации, при которых сертификат типа будет переходить (вместе со связанными с ним полномочиями и ответственностью) от первоначального держателя к другому его держателю. Если такой случай имеет место в одном государстве, то орган по сертификации должен будет убедиться в том, что все необходимые сопутствующие данные, включая сведения о типовой конструкции и ее сертификации, были переданы новому держателю и что тот компетентен в использовании этих данных применительно к вопросам сохранения летной годности данного типа воздушного судна. Если новый держатель находится в другом государстве, то два заинтересованных уполномоченных органа должны будут разрешить проблемы, возникающие в связи с различиями в практике и процедурах сертификации типа, имеющими место в этих двух государствах.

Если держатель рассматриваемого сертификата типа будет вынужден прекратить свою деятельность в области авиации или вообще деятельность либо не сможет удовлетворительно выполнять свои обязанности, то уполномоченный орган, выдавший сертификат, должен будет предпринять необходимые действия для сохранения летной годности данной типовой конструкции образца авиатехники или запретить его дальнейшую эксплуатацию.

Во-вторых, законодатель не учел широко принятую в международной гражданской авиации практику выдачи сертификатов на конструктивные изменения, сделанные не первоначальным автором конструкции образца авиатехники. Эти сертификаты принято называть дополнительными сертификатами типа (supplemental type certificate).

Согласно стандартам и рекомендуемой практике ИКАО дополнительные сертификаты типа выдаются на все крупные изменения сертифицированной типовой конструкции, если такое изменение не столь радикально, чтобы требовалось получение нового сертификата типа. Уполномоченный орган в своих процедурах сертификации должен предписывать форму и порядок подачи заявки на выдачу дополнительного сертификата типа. Лицо, подающее заявку на получение дополнительного сертификата типа, обязано обеспечить соответствие измененного образца применимым требованиям к летной годности, а также представить описание и доказательную документацию для включения в типовую конструкцию (чертежи и другие данные должны обеспечивать возможность воспроизведения составных частей и проведения последующих модификаций).

Как правило, методы определения соответствия образца применимым нормам не отличаются от методов, используемых при выдаче основного сертификата типа. Дополнительный сертификат типа действителен до тех пор, пока он не аннулирован, приостановлен или изъят либо срок окончания его действия иным образом не установлен органом по сертификации. Дополнительный сертификат типа может быть изменен для отражения в нем новых моделей, пересмотренных данных и т.д. В таких случаях производится повторная выдача дополнительного сертификата типа.

В-третьих, действующая редакция ст. 37 ВЗК недостаточно четко регламентирует вопросы сертификации комплектующих изделий, предназначенных для установки на образцы авиатехники (воздушные суда, авиадвигатели и воздушные винты). В предыдущих редакциях ВЗК СССР не было принято подробно излагать организационно-технические аспекты разработки, испытаний и сертификации авиатехники. Это предполагалось делать в подзаконных актах. Однако при разработке ВЗК 1997 г. для разграничения полномочий российских федеральных органов исполнительной власти и нового органа - МАК (см. комментарий к ст. 6 ВК) была сделана попытка подробно изложить процедурные аспекты сертификации образцов авиатехники. При этом многие положения оказались недостаточно четкими и одновременно не были включены нормы относительно обязательной сертификации комплектующих изделий. Представляется, что целесообразно в перспективе восполнить указанный пробел исходя из предположения о том, что утверждение конструкции (сертификация, одобрение, обязательное декларирование соответствия) комплектующих изделий является неотъемлемой частью общего процесса обязательной сертификации авиатехники и производится в порядке, установленном ФАП. Актуальность законодательного регулирования создания и поставок комплектующих изделий в последние годы обострилась в связи с проблемой запасных частей неизвестного происхождения.